如何完善民办教育发展政策环境---中国高等教育网

如何完善民办教育发展政策环境

作者：未知　来源：未知　

温家宝总理在今年“两会”上所作的《政府工作报告》中指出，要“继续促进民办教育健康发展”。无疑，促进中国民办教育的健康发展应是各级政府和所有民办教育工作者的共同心愿。如何“继续”，如何“促进”，是需要本着科学发展观认真思索、对待的。

　　从最近一段时期民办教育发展的实践来看，优化政策环境是转型期中国民办教育发展的期待所在。

　　如果各级政府、办学者和社会各界，都能够以科学的发展观为指导，正确认识民办教育发展所面临的困境，切实解决面临的问题，努力扫除民办教育发展中遇到的体制性、机制性和政策性障碍，民办学校的举办者也能够正确认识目前遇到的困惑，切实规范自身办学行为，那么，这个“转型期”就可能会比较快速、顺利地度过，民办教育健康持续发展的方向就会更加明确。

1.怎样依法执行“合理回报”规定

　　实践观察：

　　当前，各地都在组织换发新的民办学校办学许可证工作。虽然尚在进行中，但从换证过程中反映出这样的倾向：大多数民办学校都选择了“不要求合理回报”。这种情况，使得“合理回报”处于比较微妙的境地。本来“合理回报”是《民办教育促进法》制定中的一个焦点，也是一个亮点。立法的本意，是为了吸引更多民间资金投资教育，鼓励举办者按照公开的游戏规则运作，取得相应的回报。大多数学校选择了“不要求合理回报”说明了什么呢？

　　但同时，关于民办学校董事长或校长涉嫌经济问题的报道常见诸报端，这些现象令人深思。

　　问题思考：

　　难道是当今民办学校的出资人和举办者都很少有“回报”的要求，都在甘愿捐赠办学吗？是关于“合理回报”的规定多余，不符合现实情况吗？答案显然不是这样，问题出在三个方面。

　　首先，允许民办学校“出资人从办学结余中取得合理回报”的立法本意，是基于我国民办教育发展的国情，“为调动办学者的积极性和吸引更多的社会资金来举办民办学校”之目的，而采取的“国家对民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施。”因此，出资人依法取得了“合理回报”的民办学校，其学校性质与不要求“合理回报”的民办学校同样是属于公益性事业，是非营利性机构，它仍然应该享受优惠政策，各级政府和组织不应当对其实行政策性歧视。但是，从目前政策和实践来看，对于“合理回报”，并没有统一到这种认识上来。

　　其次，《民办教育促进法实施条例》中，对民办学校取得“合理回报”的程序作了比较详尽的规定：先是在学校章程中载明“要求合理回报”；然后“向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况”；再将学校的决定和向社会公布的有关材料、财务状况报审批机关备案。同时，依照《教育部办公厅关于启用<民办学校办学许可证>有关问题的通知》精神，“出资者要求取得合理回报的，须在办学许可证副本中注明‘要求取得合理回报’”。实际上，不好操作的是“向社会公布与其办学水平和教育质量有关的材料和财务状况”(公办学校和不要回报的民办学校都不需要向社会公布这些内容)和在办学许可证上贴上一个特别的“标签”。因为贴上这个“标签”，就怕有人会将其理解为营利性学校。

　　再次，当前“要求合理回报”的民办学校的税收优惠政策至今尚未出台，《条例》中明确了捐资举办和“不要求合理回报”的民办学校，享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策，但“要求合理回报”的民办学校享受的税收优惠政策还要等待国务院有关部门来制定。在政策不明的情况下，作出“要求合理回报”的选择确实需要仔细掂量。财政部日前公布的《民间非营利组织会计制度》中规定：“任何单位或个人不因为出资而拥有非营利组织的所有权；收支结余不得向出资者分配”；“非营利组织一旦进行清算，清算后的剩余财产应按规定继续用于社会公益事业。”目前，我国民办学校都依法登记为“民办非企业单位”，当然就该执行《民间非营利组织会计制度》。如果是这样，就意味着出资人对其投入资产所有权的丧失，“合理回报”也难以跨越“收支结余不得向出资者分配”的障碍。

　　分析以上现象可以看出：要求合理回报的民办学校怎样发展还有一些悬而未决的问题需要解决。

　　政策期待：

　　为依法执行“合理回报”的规定，需要完善相关政策：

　　建议有关立法部门对“合理回报”作出明确的有法律依据的具体解释，以利于相关法律规定和地方性法规，能够妥善解决有关民办学校的“合理回报”问题。

　　建议有关部门，尽快明确要求“合理回报”的民办学校的税收优惠政策。有些该给的鼓励扶持政策，不应当依是否要求“合理回报”而减免，对“要求合理回报”的民办学校不能有歧视性的政策。为体现捐资办学精神，应当通过对捐资者的税收调节和表彰奖励途径来实现，而不是从民办学校层面考虑。

　　建议重新确定作为公益性事业单位的民办学校的法人类型问题，需要按照《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中“允许非公有资本进入社会事业领域”的有关精神，突破民办学校不能登记为“事业单位”法人的传统观念和政策障碍，理顺民办学校的法人治理结构和财务制度，落实“合理回报”的鼓励扶持政策。

2.怎样依法明晰“产权”政策

　　实践观察：

　　民办学校的产权制度不健全，产权政策不清晰，导致产权状况和产权关系混乱，民办学校的明晰产权工作难以开展，产权纠纷经常出现。现实的实际情况是：司法部门在介入民办学校资产纠纷案件时，也没有统一的评判尺度，参照这条法律该这样判，可判决的结果又触犯了另外一条法律规定。大家都不甚清楚，常为找不到明确的法律和政策界定而苦恼。

　　问题思考：

　　在民办学校对其资产享有法人财产权和依法解决“合理回报”问题的法律框架下，为摆脱目前民办学校产权关系的不清晰，需要解决三个问题：一是依据民办学校资产的不同来源和有关法律，明确界定不同性质资产的所有权；二是明确界定民办学校终止时，清偿债务后剩余财产的分配办法和程序；三是应在实践中切实依法保障民办学校对其资产的法人财产权，并明确负责民办学校资产监管的主体及其监管责任。

　　实际上，民办学校出资人关心的主要是两个问题：即出资人对其投入部分所形成的校产是否拥有所有权；出资人对办学增值的校产部分享有什么权利。

　　政策期待：

　　建议国家立法机关就民办学校产权属性和剩余财产的处理作出具有法律效力的明确解释，使各级人民法院和检察部门能够统一使用法律标准，各级行政主管机构能够对民办学校依法实施资产监管，民办学校能够依法办学并依法维权。

　　政府有关职能机关应当尽快建立民办学校资产监督与管理制度，切实依法履行监管责任，保障民办学校拥有对其校产的法人财产权，同时避免一些民办学校举办者和办学者因对民办学校的“产权制度”把握不准而触犯法律。

　　教育行政主管部门应本着尊重历史，尊重办学者贡献的原则，依法积极推动民办学校的明晰产权工作，妥善化解因资产问题而引起的各种矛盾，促进民办学校的健康与稳定发展。

3.怎样科学制定“收费”与“招生”政策

　　实践观察：

　　前不久，国家发改委、教育部、劳动和社会保障部正式公布了《民办教育收费管理办法》。其中体现了允许“合理回报”的精神，但对开展学历教育的民办学校进行收费审批程序的规定还有待商榷。

　　招生是民办学校的生命线，也是当前民办学校办学者最关注的事情。每到招生季节，在一些大中城市火车站上演的民办学校抢夺生源的场面，在社会上引起了不良的反响。每年，全国民办高校招生投入的费用超过15亿元，有个别高校一年招生经费数千万元。招生方式花样繁多，“承包式”、“提成式”、“地毯式”层出不穷。一些民办高校由于受到招生计划指标和录取分数线的限制，不得不“高举计划内旗，大干计划外事”。省际间的地方保护行为考验着民办高校的“公关”能力。这种现状，着实培养了一批年薪数十万甚至上百万元的民办高校“招生专家”、“招生职业经理人”，这种“人才”在民办高校中十分走俏，校长都不敢得罪他。难怪某民办高校校长无奈地说：“民办高校乱招生到这个地步，真是一种悲哀。”“我们实属无奈的选择呀！”

　　问题思考：

　　民办学校的收费与招生应当属于通过市场竞争机制能够有效调节的事项。因此，充分保障民办学校收费和招生的自主权，减少不必要的行政干预、简化审批程序、清除地方保护行为，是促进民办教育健康发展的重要法律与政策基础。当然，从保护受教育者的权益出发，就民办学校的收费与招生，政府给予一定的宏观指导与政策规范，也是十分必要的。现在的问题是，无论“收费”还是“招生”，一般的情况总是“一管就死，一放就乱”。但是，我们应该思考这样的问题：民办学校的收费是否有必要经过那么繁琐的申请程序，其收费方式和退费办法又是否需要政府部门干预得那么深入具体。当然，必要的审批和备案程序是必要的，关键是要给民办学校市场调节和运作的机制。

　　目前，实施学历教育民办高校的主体是专科层次的高等职业教育。民办高等职业学校招生政策的完善，应当建立在“如何更有利于实施高等职业教育，为社会培养符合职业需求的较高层次专业人才，有利于毕业生更好就业”方面。民办高职培养的是高素质的劳动者和专门人才。那么，民办高职的招生计划和录取标准，如果完全由政府指令性控制，对民办学校来说是不够的。因为，民办学校不同于公办学校，他们不花国家财政性教育经费，不需要国家安置毕业生。学校贯彻国家教育方针，依照社会人才需求和自身办学能力自主办学、自主创新、自担风险；学生依照个人志向和家庭经济状况自主选择学校和专业、自担费用、自谋职业。只有对民办学校招生政策有所倾斜，同时限制地方保护主义，才有利于民办学校把主要精力放在致力于教育教学的自主创新和有效人才培养模式设计上，切实提高教育教学质量，保障受教育者的根本权益。

　　此外，对于尚未取得独立颁发国家学历文凭资格的民办高校，应当允许其颁发学校自主文凭，让其在实践中最终通过社会的检验、认可。学校间自主文凭的质量肯定有差距，公办大学的文凭也是如此。这样将更有利于民办高校充分利用各种教育资源，因地制宜，避免资源浪费，努力在特色办学和人才培养模式上下大力气。民办学校就不必要花钱去买公办大学的成人招生计划，也没有必要都冒着巨大风险去贷款征地盖房，有限的钱就可以花在刀刃上。

　　政策期待：

　　依照促进的精神，将民办学校收费项目和标准的制定权交给学校，收费方式和退费办法由学校自主制定，审批和备案程序要简化。政府主管机关监管的重点应放在学校依法制定相关标准和制度，并要在学生入学前向学生和家长明示，引导学校与学生签订收退费协议，协议的文本格式应当本着维护双方权益的原则，在政府指导下建立行业规范。同时，要在科学确定民办学校法人类型和民办学校应当执行的财务会计制度前提下，切实依法开展对民办学校的财务监督。逐步放开民办高校招生的政府控制计划，由民办学校根据自身办学条件和社会人才需求状况来自主确定招生专业、招生规模和录取办法(实行主管机关备案制)。支持民办高等职业教育，在自主考试与招生方面的新尝试。

4.怎样健全“风险防范”机制

　　实践观察：

　　曾有报道，北京某民办高校校长在招生工作中，因车祸事故意外身亡，学校从此陷入了发展困境；某民办高校招生办主任突然辞职，该校当年招生不理想，学校陷入经济困难，为了应付建筑公司的“讨债”和数百名教职工的工资，学校校长四处躲债；大连某民办学校因拖欠银行110多万元贷款，学校被查封，其校长神秘失踪；还有深圳某民办学校董事长因挪用学校储备金投资房地产，资金周转出现问题，以“涉嫌经济诈骗”被警方拘捕，严重影响了正常的教学秩序。

　　民办学校的风险事件远不止这些，出现问题的原因也是多方面的。在许多地方，都曾经出现过因与学校产生纠纷，学生、家长或“债主”们，在与学校交涉无果的情况下，而聚集到政府主管部门申诉的现象。

　　问题思考：

　　民办学校的生死存亡，本来是十分正常的事情，这是市场竞争规则下的结果。当前，民办教育正处在一个迈向法制化轨道的艰难“转型期”，虽然发展前景广阔，但其生存能力还比较弱。法规政策有待进一步完善，市场秩序和学校办学行为还需要进一步规范，行政管理与监督也面临转变。这种现实，对于民办学校的举办者来说，的确存在不小投资的风险，审批机关与监督管理部门也同样承担着风险。

　　面对近年来在民办教育领域所发生的种种变故，我们不能不思考，是政策环境使然，还是管理与办学行为所致？每一个不幸事件都有其自身的原因，至少有些是可以做到事先防范的。因此，教育部在2005年工作要点中提出，要“完善办学许可证制度，健全风险防范机制，引导民办学校扩大办学规模、改善办学条件和提高办学质量。”如何建立健全民办教育的风险防范机制，是关系到民办教育健康发展的重要课题。

　政策期待：

　　建议各级政府依法设立民办教育发展专项资金，扶持民办学校发展，表彰奖励先进。

　　积极培育扶持民办教育的行业协会和中介服务组织，使他们能够在协助行政管理、规范市场秩序、提供信息服务和加强行业自律等方面发挥作用。

　　建立民办学校资产与财务管理制度。建议相关部门制定“民办学校资产归属与管理”和“民办学校财务管理与监督”等方面的专门法规，切实规范民办学校资产与财务方面的监督管理，保障行政职能部门可以依法行政；举办者和出资人可以依法行事与维权。

　　切实规范民办学校举办者的准入与退出机制。现有的法律法规十分注重开办学校的硬件条件，忽视对举办者其他条件的相关标准与资质审查，导致有的民办学校实际上在诞生之日起就埋下了危机。与准入条件相比较，举办者的退出机制没有建立起来，也是导致诸多问题的重要因素。因此，民办学校举办者的变更、产权转让及退出等问题需要有专门的法规来规范。

　　加强教育执法。计划经济模式下针对公办教育的教育执法体系，显然不能适应市场经济模式主导下的民办教育的教育执法需要。由于我们现有的教育执法队伍和执法能力薄弱，民办教育的执法主体不明确，教育行政主管部门缺乏足够的力量和力度来监管不规范及非法办学行为，导致问题得不到及时有效的治理。